La Corte Suprema potrebbe ostacolare il potere normativo delle agenzie federali in un caso di alto profilo sull’inquinamento atmosferico

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Il 28 febbraio 2022, la Corte Suprema degli Stati Uniti ascolterà le argomentazioni orali nel caso West Virginia contro EPA, un caso che riguarda l’autorità dell’Agenzia per la protezione dell’ambiente degli Stati Uniti di regolamentare le emissioni di gas serra che causano il cambiamento climatico. La decisione della Corte potrebbe avere ampie ramificazioni, non solo per il cambiamento climatico ma anche per la regolamentazione federale in molti settori.

Il caso nasce dalle azioni intraprese nell’ultimo decennio per ridurre le emissioni di gas serra delle centrali elettriche, un elemento centrale della politica degli Stati Uniti in materia di cambiamenti climatici. Nel 2016, la Corte Suprema ha bloccato il Clean Power Plan dell’amministrazione Obama, progettato per ridurre queste emissioni. L’amministrazione Trump ha abrogato il Clean Power Plan e lo ha sostituito con la Affordable Clean Energy Rule, molto meno severa. Diverse parti hanno contestato questa misura e un tribunale federale l’ha invalidata un giorno prima che Trump lasciasse il suo incarico.

L’EPA ha ora dichiarato di non avere intenzione di procedere con nessuna delle due norme e di voler emanare una serie di regolamenti completamente nuovi. In queste circostanze, i tribunali di solito aspettano che le agenzie finalizzino la loro posizione prima di intervenire. Ciò consente alle agenzie di valutare le prove, di applicare le proprie competenze e di esercitare la propria discrezionalità politica. Inoltre, i tribunali possono prendere in considerazione una norma concreta con conseguenze pratiche.

Dal mio punto di vista di studioso di diritto ambientale, la decisione della Corte Suprema di ascoltare questo caso è sorprendente, poiché riguarda norme che l’amministrazione Biden non intende attuare. Riflette un forte interesse da parte della maggioranza conservatrice della Corte per il potere di regolamentazione del governo – una questione con impatti che vanno ben oltre l’inquinamento atmosferico.

Il 14 ottobre 2020, l’allora senatrice Kamala Harris interroga la candidata alla Corte Suprema Amy Coney Barrett sulle sue opinioni in merito al cambiamento climatico.

Quanto margine di manovra ha l’EPA?

La Corte ha accolto le richieste delle aziende del carbone e degli Stati a guida repubblicana per esaminare quattro questioni. In primo luogo, in base alla Sezione 111 del Clean Air Act, l’EPA può controllare l’inquinamento solo prendendo in considerazione modifiche dirette a un impianto inquinante? O può anche utilizzare approcci “oltre la linea di confine” che coinvolgono politiche più ampie?

La Sezione 111 stabilisce che l’EPA identifichi e regoli categorie di fonti di inquinamento atmosferico, come le raffinerie di petrolio e le centrali elettriche. L’agenzia deve determinare il “miglior sistema di riduzione delle emissioni” per ogni categoria ed emettere linee guida che quantifichino le riduzioni ottenibili con questo sistema. Gli Stati presentano quindi piani di riduzione delle emissioni, adottando il miglior sistema individuato dall’EPA o scegliendo modi alternativi per ottenere riduzioni equivalenti.

Nel determinare come ridurre le emissioni, l’amministrazione Trump ha preso in considerazione solo le modifiche che potevano essere apportate direttamente alle centrali elettriche a carbone. L’amministrazione Obama, invece, ha preso in considerazione anche la sostituzione di queste centrali con elettricità proveniente da fonti a più basso contenuto di carbonio, come il gas naturale e i combustibili rinnovabili.

La questione della latitudine dell’EPA ai sensi della Sezione 111 coinvolge una decisione storica del diritto amministrativo, Chevron v. Natural Resources Defense Council. Questa sentenza del 1984 indica ai tribunali di seguire una procedura in due fasi quando esaminano l’interpretazione di uno statuto da parte di un’agenzia.

Se il Congresso ha dato indicazioni chiare sulla questione in questione, i tribunali e le agenzie devono seguire l’intento espresso dal Congresso. Tuttavia, se lo statuto è “muto o ambiguo rispetto alla questione specifica”, i tribunali devono attenersi all’interpretazione dello statuto da parte dell’agenzia, purché sia ragionevole.

In qualità di giudice della Corte d’appello, il giudice della Corte Suprema Neil Gorsuch ha criticato aspramente l’idea che i tribunali debbano generalmente rimandare alle interpretazioni delle agenzie delle leggi federali. AP Photo/Sait Serkan Gurbuz

Negli ultimi anni, i giudici conservatori della Corte Suprema hanno criticato la decisione Chevron ritenendola troppo deferente nei confronti delle agenzie federali. Questo approccio, a loro avviso, consente alle autorità di regolamentazione non elette di esercitare un potere eccessivo.

Questo caso potrebbe consentire ai conservatori della Corte di limitare l’autorità delle agenzie eliminando la deferenza Chevron? Forse no. Questo caso presenta un veicolo tutt’altro che ideale per rivedere il secondo passo di Chevron.

L’EPA di Trump ha sostenuto che la questione “oltre la linea di confine” dovrebbe essere risolta in base alla prima fase di Chevron. La sezione 111, ha sostenuto l’amministrazione, vieta categoricamente all’EPA di prendere in considerazione il passaggio al gas naturale o alle fonti di energia rinnovabili. Il tribunale di primo grado ha quindi risolto il caso in base alla prima fase di Chevron – respingendo l’argomentazione dell’EPA di Trump – e non ha deciso se il punto di vista dell’EPA meritasse una deferenza in base alla seconda fase di Chevron.

A parte la deferenza Chevron, un’interpretazione restrittiva della Sezione 111 potrebbe avere serie implicazioni per l’autorità normativa dell’EPA. Una lettura restrittiva della Sezione 111 potrebbe escludere strumenti normativi importanti e collaudati per ridurre l’inquinamento da carbonio, come lo scambio di emissioni e il passaggio a combustibili più puliti.

Le norme sul cambiamento climatico violano l’autorità degli Stati?

La seconda domanda riguarda la ripartizione dell’autorità della Sezione 111 tra gli Stati e il governo federale. Il Clean Air Act prevede che l’EPA emetta linee guida per la riduzione delle emissioni che gli Stati devono seguire nello stabilire gli standard di inquinamento.

Nell’abrogare il Clean Power Plan, l’amministrazione Trump ha sostenuto che il piano costringeva gli Stati ad applicare gli standard dell’EPA, violando così l’equilibrio tra Stato e Confederazione sancito dall’articolo 111. Gli Stati a guida repubblicana stanno ora avanzando la stessa argomentazione.

Tuttavia, la questione sottoposta alla Corte è la Affordable Clean Energy Rule dell’amministrazione Trump, che non presenta lo stesso problema di federalismo. La questione se il Piano per l’energia pulita, ora abbandonato, lasciasse agli Stati una sufficiente flessibilità è irrilevante.

A mio avviso, la volontà della Corte di considerare comunque gli aspetti del federalismo della Sezione 111 potrebbe essere di cattivo auspicio per la capacità dell’EPA di emanare in futuro linee guida significative per la riduzione delle emissioni.

L’inquinamento da carbonio delle centrali elettriche è una “questione importante”?

La terza questione che la Corte prenderà in esame è se la regolamentazione delle emissioni di carbonio delle centrali elettriche costituisca una “questione importante”. La dottrina delle grandi questioni prevede che un’agenzia non possa regolamentare senza una chiara indicazione del Congresso su questioni che hanno un vasto impatto economico o politico.

La Corte Suprema non ha mai definito una questione importante e ha applicato la dottrina solo in cinque occasioni. Nel caso più importante, nel 2000, ha invalidato il tentativo della Food and Drug Administration di regolamentare il tabacco. La Corte ha osservato che l’agenzia non aveva mai regolamentato il tabacco prima di allora, la sua autorità statutaria sul tabacco non era chiara e il Congresso aveva sempre ritenuto che la FDA non avesse tale autorità.

In confronto, la Corte Suprema ha affermato e riaffermato l’autorità dell’EPA di regolamentare i gas serra ai sensi del Clean Air Act e l’autorità dell’agenzia di regolamentare l’inquinamento delle centrali elettriche ai sensi della Sezione 111 non è in dubbio.

Tuttavia, quando la Corte Suprema ha bocciato il mandato di vaccinazione o test COVID-19 sul posto di lavoro il 13 gennaio 2022, il giudice Neil Gorsuch ha scritto un intervento in cui si esalta il potenziale della dottrina delle grandi questioni per controllare il potere delle agenzie federali. Un’interpretazione espansiva della dottrina delle grandi questioni potrebbe paralizzare la capacità dell’EPA di rispondere ai cambiamenti climatici ai sensi del Clean Air Act.

Se la Corte richiede un’autorizzazione legale più specifica, il Congresso potrebbe non essere all’altezza del compito. In effetti, molti osservatori temono che un’interpretazione ampia della dottrina possa avere ripercussioni che vanno ben oltre il cambiamento climatico, limitando radicalmente il potere delle agenzie federali di proteggere la salute umana e l’ambiente, in risposta sia a nuove minacce come la pandemia COVID-19 sia a problemi già noti come la sicurezza alimentare.

Il Congresso ha delegato troppi poteri all’EPA?

Infine, la Corte valuterà se la Sezione 111 delega troppa autorità legislativa all’EPA – un’ulteriore opportunità per i giudici conservatori di limitare il potere delle agenzie federali. La dottrina della non delega impedisce al Congresso di delegare i suoi poteri legislativi fondamentali alle agenzie di regolamentazione. Quando il Congresso autorizza le agenzie a regolamentare, deve fornire loro un “principio intelligibile” per guidare la loro discrezionalità di regolamentazione.

Per decenni, la Corte ha esaminato con deferenza le deleghe di potere previste dalla legge. In effetti, è dagli anni ’30 che la Corte non invalida uno statuto per violazione della dottrina della non delega.

A mio avviso, la Sezione 111 dovrebbe facilmente soddisfare il test del “principio intelligibile”. Lo statuto stabilisce fattori specifici che l’EPA deve considerare per determinare il miglior sistema di riduzione delle emissioni: costi, impatti sulla salute e sull’ambiente e requisiti energetici.

Tuttavia, il caso rappresenta un’opportunità per i conservatori della Corte di rinvigorire la dottrina della non delega. Un’opinione dissenziente del 2019 del giudice Gorsuch, a cui si sono uniti il presidente della Corte John Roberts e il giudice Clarence Thomas, sosteneva un approccio più rigoroso in cui le agenzie si sarebbero limitate a fare le necessarie constatazioni di fatto e a “riempire i dettagli” di uno schema di legge federale. Non è chiaro se la Sezione 111 – o molte altre leggi federali – potrebbero sopravvivere a questo approccio.